Проект Закона № 4210-д («О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по вопросам национальной безопасности и обороны в целях усиления демократического гражданского контроля над Вооруженными Силами Украины, совершенствования совместного управления Силами государственной обороны и планирования в сферах национальной безопасности и обороны») неожиданно оказался одним из самых обсуждаемых общественностью, неравнодушной к военным/военным вопросам.

Проблема в том, что, на мой взгляд, подавляющее большинство людей, пытающихся критиковать или анализировать этот документ, явно не знакомы с его историей и/или содержанием.

Документ высокочувствительный, а потому вряд ли стоит оценивать его на основе непроверенной информации или манипулятивных оценок.

Так.

1. Этот законопроект появился не вчера, а еще в 2020 году. Субъектом представления выступило правительство, а инициатором — Минобороны. Первый текст документа практически не имел ничего общего с этим изданием. Он состоял, если не ошибаюсь, из нескольких абзацев и больше походил на набор абстрактных фраз, чем на подобие нормативного акта. По вероятной версии, тогдашний глава Минобороны Андрей Таран, чтобы скрыть свою буйную лень, потребовал от подчиненных увеличить количество законодательных инициатив. Документ выглядел пустым и бессмысленным; у него не было шансов быть принятым Верховной Радой.
2. В 2021 году было принято решение дать документу новую жизнь по совместной инициативе военных, представителей Минобороны и членов парламентского комитета по национальной безопасности, обороне и разведке.

Было решено использовать именной законопроект как возможность одновременного решения двух задач:

• закрыть старый «гештальт» — снять разногласия по функционалу, правам и обязанностям между военными и Минобороны; между министром обороны, начальником обороны и начальником Генерального штаба;
• адаптировать законодательство, регулирующее деятельность отечественного сектора безопасности и обороны, к нормам и критериям, принятым в странах, входящих в НАТО и ЕС.

Так законопроект получил индекс «д» (то есть модифицированный). Для его доработки была создана рабочая группа, в заседаниях которой приняли участие представители Минобороны, Главнокомандующего, Генерального штаба и СНБО. Работа группы представляла собой актуализированный законопроект, предусматривавший внесение комплекса изменений в ряд законов, в первую очередь в закон «О национальной безопасности».

1. В ходе встреч в рабочей группе выявилась определенная разница в подходах различных акторов, в первую очередь со стороны военных и Минобороны, когда речь идет об организации военного планирования, системе подчиненности, механизмах применения войск , инструменты гражданского контроля над ВС и т.д. Однако эти различия не казались непреодолимыми. Достигнута общая договоренность о доработке этого сложного документа после его принятия в первом чтении.
2. Законопроект №4210-д был принят в первом чтении еще до войны, 16 февраля 2022 года. Его поддержало конституционное большинство Верховной Рады (317 голосов «за»). В том числе абсолютное большинство депутатов практически от всех фракций и групп. Единственной фракцией, которая не отдала ни одного голоса за этот проект, стала «Оппозиционная платформа за жизнь», все четыре голоса, отданные против документа, принадлежали представителям этой депутатской группы.
3. Норма, которая сегодня выступает в качестве самого большого «несмотрения», появилась именно тогда, в прошлом году, еще до войны, а не сейчас, как утверждают некоторые критики этого законопроекта.

О чем мы говорим? Согласно действующему Закону о национальной безопасности, главнокомандующий вооруженными силами подчиняется президенту и министру обороны. Редакция законопроекта № 4210-д, принятая в первом чтении 16 февраля 2022 года, изменила эту норму: Главнокомандующему предлагалось быть «подчиненным, подконтрольным и ответственным министру обороны». Этот рассказ сейчас активно критикуется как мина, которую подкладывают под Главнокомандующего; воспринимается как существенное ограничение его функциональной самостоятельности; некоторые даже представляют это просто как «Залужный пристрастился к Резникову». Хотя законы пишутся не по фамилиям, а по должностям, персонификацию восприятия никто не отменял.

Подчеркиваю сейчас. Хотя конституционное большинство поддержало его более года назад. И я не помню, чтобы военные, активисты или политики активно и публично выступали против этого в течение года.

Кстати. Одна из поправок, представленных во втором чтении, смягчает норму, поддержанную в первом чтении. Слово «подконтрольный» комитет планирует убрать.

1. Среди парламентариев было немало тех, кто выразил сомнение в целесообразности такой формулировки, но, несмотря на это, проголосовал за формулировку в первом чтении. По двум причинам. Во-первых, некоторые авторы концепции ссылались на опыт некоторых западных стран, где такая практика подчинения распространена. Члены правительства утверждали, что это и ряд других законодательных изменений улучшат совместимость отечественных и западных систем военного управления. Во-вторых, никто из заинтересованных сторон (по крайней мере, на заседаниях рабочей группы, где я присутствовал) не был категорически против такой законодательной новации. Официальных (публичных) извещений и предупреждений военного руководства не поступало.

Напротив, вариант первого чтения, согласованный рабочей группой, поддержанный профильным комитетом и одобренный в первом чтении Верховной Радой, был представлен всеми сторонами как приемлемый компромисс, призванный сдвинуть процесс давние законодательные нестыковки между чиновниками и военными. Именно этот аргумент заставил многих сомневающихся проголосовать за № 4210 в первом чтении. Особенно у меня, хотя некоторые положения законопроекта вызвали у меня ряд вопросов.

1. Законопроект № 4210-д был принят еще до начала войны, но в течение следующих 13 месяцев не был принят в целом. В него был внесен ряд изменений, часть из которых рабочая группа по разработке законопроекта предложила учесть, часть отклонить. Однако ни один из них до сих пор не отклонен и не принят во внимание (полностью, частично или редакционно) даже на уровне комитетов. Поскольку комитет еще не принял решение о дальнейшей судьбе этого законопроекта. Более того, окончательное принятие или отклонение любого изменения будет происходить непосредственно на пленарном заседании. Есть много примеров, когда мнение профильного комитета о предлагаемых поправках не совпадало с мнением парламента.
2. Работа над комиссией № 4210-ди продолжается, несмотря на то, что срок внесения поправок от депутатов давно истек. Почему? Статья 118 правил позволяет членам соответствующего комитета вносить так называемые комитетские изменения сверх двухнедельного срока, установленного для исправления документа депутатами парламента между первым и вторым чтением. Это происходит, когда в результате должной осмотрительности выясняется, что текст необходимо исправить перед окончательной обработкой.

Практика внесения комитетских поправок позволяет особо заинтересованным сторонам (в нашем случае, например, Министерству обороны или военнослужащим ВСУ) учесть свою точку зрения по принципиальным вопросам перед голосованием во втором чтении.

В соответствии со сложившейся практикой формальными авторами поправок комитета являются все члены соответствующего комитета. Но только до голосования за эти поправки на заседании комитета. Если член комитета не согласен с содержанием той или иной поправки, голосует против нее или воздерживается от нее, его имя будет вычеркнуто из авторов поправки.

Поэтому я являюсь одним из авторов предложения по поправке комитета (уже представленного, но еще не одобренного комитетом), на данный момент, например. Хотя я не поддерживаю ни одно из этих изменений и не имею к написанию никакого отношения.

1. Последний раз профильная комиссия занималась проработкой законопроекта № 4210-д, если не ошибаюсь, 16 февраля этого года. И утвердил решение отправить его на доработку, то есть продолжить работу над комитетскими изменениями. С учетом возможных предложений Минобороны и ВСУ. И никаких формализованных предложений, замечаний, оговорок они, насколько мне известно, не делали. Единственным на сегодняшний день органом, официально обозначившим свою позицию относительно дальнейшей судьбы этого законопроекта, является Главное разведывательное управление Московской области. Законодательство не обязывает заинтересованных лиц представлять такие письма, но их наличие позволит более тщательно оценить дальнейшую судьбу документа, устранить недочеты и пресечь возможные манипуляции.

Таким образом, профильный комитет не принял решения о дальнейшей судьбе проекта №. Ни одно из предложенных изменений пока не принято и не отклонено. Окончательное количество и содержание поправок комитета пока не определены. Предварительной даты рассмотрения этого законопроекта в комитете в настоящее время нет. Его нет в предварительной повестке дня, на основании которой Рада принимает законодательные предложения.

1. Различные скандальные «поправки», якобы готовящиеся к этому законопроекту и ныне горячо обсуждаемые общественностью, — запрет военнослужащим баллотироваться на должности, ограничение военных в публичном выражении своего мнения, создание нового разведывательного управления и т д, официально никем не представлены. И таких нововведений в тексте поправок комитета мне не известно.
2. На заседании комиссии 16 февраля с.г я настоятельно рекомендовал коллегам отложить решение о судьбе этого законопроекта до окончания боевых действий. По нескольким очевидным причинам:

• в военное время любой шаг по изменению системы военного командования (даже с благими намерениями) может повредить этой системе. Во время войны стоит принимать исключительно решения, что нельзя не взять № 4210-д точно не из этой категории;
• принятие № 4210-д не даст Силам обороны ощутимых дополнительных возможностей, ведущих к их усилению;
• принятие большого количества изменений в ряд законов повлечет за собой корректировку еще большего числа законодательных актов. А это отвлечет время, усилия и ресурсы, необходимые для выполнения гораздо более насущных задач;
• система военного управления требует уточнения и модернизации. Но именно сражения служат уникальным опытом, чтобы решить, что именно и где изменить. И что не стоит менять. Но чтобы систематизировать этот опыт, надо, на мой взгляд, подождать. Хоть выиграть.

Рассмотрение этого вопроса перед войной не вызывало большого внимания, а тем более споров и возмущений (события вокруг голосования в первом чтении тому подтверждение). Во время войны принятие подобных инициатив может внести ненужную напряженность в общество, искусственно осложнить сотрудничество между структурами, играющими чрезвычайно важную роль в противодействии агрессии.

Поэтому, даже не вникая в содержание законопроекта, отдельные положения которого я честно не разделяю, глубоко убежден, что будет целесообразно, логично и разумно отложить рассмотрение № 4210-д.

1. Можно ли рассмотреть №4210-д в ближайшее время? Единственным фактором, который может привести к искусственному ускорению его дальнейшей судьбы, является отнесение законопроекта к разряду так называемой евроинтеграции. Власти могут поощрять ускоренную оценку, в частности, желая произвести правильное впечатление на западных партнеров. Хотя, по мне, у нас есть без чего «интегрироваться в Европу.

Опять же, без срочной необходимости трогать систему, которая работает (и борется), слишком велик риск.