Автор Инна Ведерникова Редактор отдела внутренней политики ZN.UA

До децентрализации прокуроры могли обжаловать решения местных рад. После реформы громады получили деньги и полномочия, но контроль исчез. Префекты, которые должны были бы осуществлять надзор, так и не появились. Реформа оказалась в политическом, а не государственном поле. Результат: ресурсы громад годами распределяются без надзора. Примеры — ежедневно в журналистских расследованиях.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ Децентрализованная генерация в Украине: как заложить фундамент нового подхода к восстановлению

Вероятно, если бы Украина не взяла на себя обязательства перед ЕС продолжить реформу децентрализации, введя государственный надзор за органами местного самоуправления и реформировав систему территориальных органов государственной власти, мы бы сейчас точно не возвращались к этой теме, успевшей внести серьезное напряжение в отношения между стейкхолдерами.

К сожалению, ни парламент, ни правительство с центром в ОПУ, ни профильные ассоциации местного самоуправления не смогли договориться, как завершить реформу, руководствуясь в первую очередь не узкопрофильными интересами, а интересами демократического государства. По крайней мере формально мы продолжаем претендовать на этот статус.

Но обязательства перед ЕС — нашим ключевым партнером не только как сообществом, к которому мы хотим присоединиться, но и как гарантом безопасности воюющей Украины в условиях нынешних вызовов — заставляют власть вновь возвращаться к вопросу реформы. Тем более, что эту ее часть европейцы финансируют в размере 450 миллионов евро, которые могут существенно поддержать государственный бюджет и громады.

Итак, после того как профильный комитет отложил обсуждение базового законопроекта №4298, который неоднократно переписывали и который категорически отвергла Ассоциация городов Украины, фактически заблокировавшая его дальнейшую доработку на фоне молчания профильного министерства и офиса президента, появились четыре (!) альтернативные версии введения государственного надзора.

Первая — законопроект №13124 депутата Павла Фролова, и еще две версии (№13151-1 и №13150-2) рамочного усеченного законопроекта №13150, поданного представителями парламентской верхушки партии власти — главой фракции «Слуга народа» Давидом Арахамией, вице-спикером Александром Корниенко и главой профильного комитета Еленой Шуляк.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ Профильный комитет ВР поддержал законопроект о виртуальных активах: какие налоги предусмотрены

Сегодня буквально через час состоится заседание подкомитета, где будут рассмотрены все три версии законопроекта №13150, последняя из которых (№13150-2) является по сути близнецом базового и системного законопроекта №4298. А завтра в 10:00 — заседание комитета, где примут участие все стороны обсуждения и будет принято финальное решение, которое вынесут в зал.

Чтобы облегчить депутатам задачу, а также сделать процесс обсуждения максимально прозрачным, я пообщалась со всеми его участниками — включая экспертов, авторов законопроектов, представителей профильного комитета и министерства, АГУ, а также куратора направления офиса президента. Правление Ассоциации городов Украины на момент подготовки статьи свою позицию относительно последней версии законопроекта №13150 еще не сформулировало; относительно остальных — позиция Ассоциации уже опубликована.

Поэтому давайте по порядку.

Вынужденное маневрирование нардепов

Итак, часть депутатов профильного комитета продолжает настаивать на принятии комплексного закона. В частности автор законопроекта №13150-2 Роман Лозинский так прокомментировал свою позицию: «В результате реформы основными полномочиями местных государственных администраций (МГА) префектурного типа должны стать надзор за законностью деятельности местных рад и координация территориальных органов власти. Это записано в плане Ukraine Facility. Было предложено пять редакций законопроекта №4298 ко второму чтению. Последняя вызвала самое большое сопротивление громад. За месяц члены комитета получили больше 160 обращений от глав громад с предупреждением: последняя версия №4298 угрожает местному самоуправлению. Громады опасаются, что к действующим полномочиям МГА добавят надзорные и координационные функции. Это отдаляет модель от идеи префектур. В то же время создается бюрократический гибрид, который навязывает задачу местным радам.

Народный депутат Роман ЛозинскийРоман Лозинский/Facebook

Альтернативные законопроекты тоже не решают проблему — они сохраняют старые полномочия МГА и добавляют новые контрольные функции. Эти решения, по моему мнению, даже хуже последней версии №4298.

Но вспомним сентябрь 2021 года: тогда версию №4298 одобрительно оценили громады, ассоциации и эксперты. Ее поддержали 22 из 26 членов комитета. Именно к этой редакции мы решили вернуться. Поэтому зарегистрирован законопроект №13150-2, воссоздающий вторую версию №4298 с учетом предложений экспертов Центра политико-правовых реформ, Реанимационного пакета реформ и актуализации норм по состоянию на 2025 год.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ Ветеранам будут компенсировать расходы по автострахованию из госбюджета. Рада приняла законопроект

Этот проект предусматривает создание МГА префектурного типа, четко разграничивает полномочия местных рад и МГА, возвращает статус госслужащих главам МГА, вводит конкурсы, кадровый резерв и ротацию префектов каждые три года, устанавливает пропорциональную систему надзора за законностью. Законопроект учитывает ключевые замечания более 160 руководителей громад и позицию Ассоциации городов Украины.

Хватит ли голосов для его принятия — покажет заседание комитета. По моему мнению, из всех предложенных вариантов именно №13150-2 лучше всего соответствует задаче реальной реформы. Но успех зависит от качества диалога между монобольшинством, офисом президента, ассоциациями и громадами. Времени осталось очень мало», — подытожил Лозинский.

Системный подход экспертов

Позиция экспертов, имеющих прямое отношение к реформе, тоже однозначна: принимать системный закон, который выстроит правильную рамку для завершения реформы, корректировать спорные моменты в течении второго чтения, а не отвлекаться на усеченные пазлы, которые можно потом и не собрать в единую государственную картину.

Один из авторов законопроекта №4298, глава Центра политико-правовых реформ Игорь Колиушко считает: «Законопроект №13150-2 закладывает основу настоящей реформы местных государственных администраций. Именно такую цель ставили, когда разрабатывали законопроект №4298. Реформа должна не только изменить систему надзора за громадами, но и в целом переформатировать работу МГА. Но позже эту идею исказили: в законопроектах №3124, 13150 и 13150-1 оставили только контроль над громадами и забыли о комплексных изменениях.

Также законопроект предлагает четкие правила для надзора МГА за органами местного самоуправления. Он определяет, какие органы должны осуществлять надзор и какими будут их полномочия. В перечень входят и районные государственные администрации, которых «двойники» законопроекта исключили. Это решение поможет избежать безосновательного давления на громады и не перегрузит МГА лишней работой. Другие варианты законопроектов, наоборот, делают громады полностью зависимыми от ОГА.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ Нужно писать правильные законы, а не менять правила под «правильных людей» — Игорь Колиушко

Важно, что главам МГА и их заместителям возвращается статус государственных служащих. Их работу будут регулировать законы о государственной службе, а не Трудовой кодекс, как сейчас. Это поставит точку в практике, когда должностные лица фактически выполняют политические задачи. Кроме того, срок пребывания главы МГА на должности ограничат тремя годами, что сделает невозможным создание «вечных князей» в регионах. Руководителей будет назначать отдельная комиссия, а для новичков предусмотрено специальное обучение через кадровый резерв.

Глава Центра политико-правовых реформ Игорь КолиушкоДецентрализация / facebook

МГА наконец избавят от лишних отраслевых полномочий. Они превратятся в органы префектурного типа, которые будут выполнять только три задачи: координировать работу территориальных органов министерств, следить за законностью в громадах, выполнять часть функций ОМС до изменений в Конституции. И главное — МГА не будут руководить территориальными органами министерств, как это предусмотрено в альтернативных законопроектах.

Районные государственные администрации получат больше прямых контактов с Кабмином, а не будут действовать через областные администрации. Это даст возможность ограничить чрезмерный контроль со стороны ОГА. В МГА будет четкая и современная структура: создадут секретариат, который будет заниматься организационной и технической работой. Сейчас эти функции выполняют безымянные подразделения, что лишь создает путаницу.

Законопроект также обновляет перечень принципов деятельности МГА и объясняет каждый из них. Благодаря этому, в спорных ситуациях чиновники смогут принимать решения на основании четких правил, а не произвольных толкований», — сказал Колиушко.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ Территориальные органы исполнительной власти прежде всего не заинтересованы в институте префектов — Колиушко

Директор Института развития территорий Юрий Ганущак прокомментировал риски законодательной инициативы Лозинского: «Законопроект фактически воссоздает нормы 4298 и имеет как собственные, так и унаследованные недостатки. Прежде всего несколько затянуты сроки введения в действие. Координация и надзор нужны уже сегодня, а не когда-нибудь. Создание кадрового резерва тоже является насущной потребностью. Но назначение из кадрового резерва на должности глав РГА объективно можно проводить лишь тогда, когда претенденты пройдут соответствующую подготовку.

Среди недостатков, перекочевавших из 4298, — неполное разграничение полномочий РГА и ОГА. Согласно Конституции, РГА подконтрольны и подотчетны ОГА, но не координируются ею. Такую координацию необходимо возложить на ЦОИВ. Как и методологическое сопровождение, которое может быть только со стороны ЦОИВ, а не ОГА. Также остается фактически политический порядок назначения глав ОГА.

Директор Института развития территорий Юрий ГанущакКаштан News

И, наконец, важный вопрос — определение органа, осуществляющего надзор за законностью решений областных рад. Министерство не может быть контрольным органом по своей сути. Создавать дополнительный орган ЦОИВ неуместно. Имею смелое предложение предоставить право ОГА накладывать вето на решение областной рады с правом последней оспаривать такое вето в суде.

А вот относительно Киева предложение выглядит еще более радикальным — поручить осуществление надзора за законностью актов Киеврады и КГГА Киевской городской военной администрации. Здесь точно не будет конфликта интересов. До принятия закона о Киеве.